人防工程建設與城市地下空間開發利用的協調發展
一、人防工程在我國城市地下空間開發利用中的歷史和現狀
我國地下空間的大規模開發利用是從修建人民防空地下室開始的。20世紀50年代到1978年，受當時國際國內環境的影響，全國修建了不少防空工程，由于以備戰為目的，缺乏整體規劃與設計，功能單一，質量低劣，布局與城市建設脫節，人防工程約占地下建筑總數的一半以上。改革開發后，各行各業的工作重點逐步轉移到經濟建設上來，人防部門于80年代初開始以平戰結合的形式，或對一些早期人防工程進行改造，或新建一些具有商機的人防工程，發揮人防工程的綜合效益。隨著經濟建設的迅速發展，高層、超高層建筑在全國各大中等城市拔地而起，地鐵工程、地下行人街道、地下商場等地下建筑物的大量興建，人防工程建設逐步走向與城市建設相結合的道路。特別在經濟發達的地區和城市，繁華的商業地段成為地下空間開發的熱點和焦點，其地下空間的利用離不了以防災救災為目的的人防工程，但僅考慮人防作用勢必影響其商業、交通、娛樂等功能的發揮，人防工程規劃設計應納入到城市地下空間綜合利用中去，積極開展平戰結合，使人民防空工程建設邁上健康、快速發展的軌道。
二、人防工程與地下空間開發過程中存在的問題
(一)管理體制缺陷，嚴重制約著城市地下空間的開發水平
我國的地下空間開發始于人防工程建設，并形成了獨具特色的軍地雙重領導的管理體制。由于與城市基本建設管理體制和城市規劃管理的差異較大，在城市建設中“條塊分割、多頭管理、缺乏統一”的弊端也比較突出，嚴重的制約了城市地下空間的開發建設。同時，人防自身的經營管理體制也不利于人防工程的平戰結合開發利用和存量資產的盤活。目前，人防工程主要歸屬于國家人防辦下的各級人防辦管理。在地下空間開發利用初期，地下建筑以人防工程為主，地下空間資源開發的經濟利益不明顯，隨著城市經濟的快速增長所帶來的城市地面空間擁擠，地下空間資源的重要性和優越性越來越明顯，人防部門和其它地下建筑管理部門在地下空間的規劃設計、功能、投資、經營管理等方面或多或少會發生矛盾。
我國至今沒有一個對地下空間資源管理的主管部門，現存的與地下空間資源開發有關的部門主要有人防、建設、交通等部門，這些都不能叫地下空間資源的管理部門，只是利用部門。它們的存在是由于從各自的行業角度來講需要這種資源，如何保護這種資源，如何合理利用這種資源為人類的綜合需要服務，還是一片空白。1997年《中華人民共和國建設部令》第56號頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》，明確建設部門是負責全國城市地下空間開發利用管理工作的主管部門，把地下空間的規劃、工程建設的審批、設計、施工、質量管理、驗收、專用標準和設備的選型等統統包攬在自己的職責業務范圍內，但事實上這些工作不僅沒有開展起來，地面建設與人防結合修建防空地下室，與交通結合修建地下鐵路、地下停車場等，修建的地下建筑產權不清晰，資產管理各自為政，反而使建設主管部門與人防、交通、城建等部門主管權限上發生了沖突，并且嚴重影響到地下工程建設的質量和開發水平。
(二)法制不健全，影響地下空間的開發和管理
我國地下空間的開發程度較低，政策法規很不完善。宏觀調控手段缺乏約束性，這樣就阻礙了開發利用地下空間的發展進程。具體地講，對地下空間資源開發管理、資源的投入、投入后的產權分配、商品價值、增值因素，競爭機制、稅收、契約、監督、執行管理等方面沒有具體的條款來約束規范，使開發地下空間的這種初級開發表現為無序的狀態。因此，要提高開發程度和管理水平，必須加強立法工作。
(三)人防專項規劃與城市總體規劃不統一
規劃的作用在于其能夠使有關各方面有目的、有計劃地去實施這一項工程。地下空間資源的開發，在我國沒有長遠的考慮，具體地講沒有從戰略的高度去制定綜合細致的規劃，人防從本身的需要出發，和建設、規劃等有關部門制定了“相結合”規劃，這個規劃注重了人防利用地下空間的布局和開發設想，與城市建設結合只是從人防部門與地面建設減少矛盾的角度出發，從戰備功能考慮來讓資源發揮效益，服從于城市建設，服務于人防建設。
三、人防工程建設與城市地下空間開發應協調發展
(一)提高人防部門的自身素質，加強對已建人防工程的管理，緩和人防工程建設與城市地下空間利用之間的矛盾。
人防工程的開發利用要納入到城市地下空間綜合開發利用中去，是人防事業發展的必由之路，這就對人防工程的規劃設計、管理者的素質提出了新的要求。人防部門只有培養自己的專家，加大對地下空間規劃設計、施工、新型建筑材料等科研、新技術開發的投入，廣泛引進愿為人防事業獻身的科技、管理人才，造就一批高素質的科研和施工隊伍，擁有自身的強大技術支持，才有能力在綜合開發利用地下空間資源的領域中擁有發言權；才有能力搞好人防工程建設，才有能力逐步深化對人防工程的管理和對已建的人防工程進行改造和實施功能轉換。人防部門應全面開展對已建的人防工程的調查、統計、評估等研究工作，對那些改造投資大、經濟效益差、人防功能低，或對地下空間資源的進一步開發利用造成障礙的人防工程予以拆除；對可改造利用的人防工程進行改造，提高其使用功能，發揮其綜合效益。
(二)加強立法，制定地下空間資源開發利用法規，規范開發行為是協調發展的保證。
當前，各地政府越來越重視城市地下空間的開發利用，地下空間的建設速度也有所加快，但相關法律、法規滯后，一定程度上影響、制約了各方開發利用地下空間的積極性。必須使開發利用地下空間走上法制化、正規化的軌道，加強資源開發的立法工作。立法工作要采取分區推進，局部突破，區別對待，逐步逼近的原則，以爭取“立法支持，保護產業和資源，加強宏觀管理，創造良好的發展環境”為目的，以“突出特色，內容豐實，結合實際”為基本手段，通過立法規范以帶動地下空間資源的開發和管理。要使立法工作做到有特色，內容豐富，層次清晰，職責明確。1997年頒布實施的《中華人民共和國人民防空法》注重開發后的地下空間為人防服務的問題，對人防工程的防護建設問題做了明確的規定，但它沒有突出自身開發利用地下空間資源的專業服務性特征。要著眼于大局，著眼于未來，從國家戰略利益的高度出發，全方位地考慮地下空間資源的保護與開發，把人防開發利用地下空間資源納入全面的地下空間資源的開發與保護之中，在(人民防空法)中突出地下空間資源綜合開發利用的內容，如進一步明確人防地下室的產權處置問題和民間資金投入地下工程建設問題。
(三)提高認識，加強管理，編制城市建設與人防建設相結合規劃，合理開發利用地下空間是協調發展的關鍵。
城市建設規劃是龍頭，人防工程建設的規范性主要體現在規劃環節上，有了規劃才能籌劃人防建設的藍圖，避免各項建設互相干擾，充分發揮效益，確保人防建設與城市建設同步進行。從某種意義上說，規劃是政府行為又是法律行為，抓住了規劃就抓住了龍頭，就能保證人防建設始終保持經?；?、規范化、法制化。人防工程規劃作為城市地下空間開發利用規劃的重要組成部分，在編制人防建設規劃時，應根據城市發展需要，具有前瞻性和可操作性。規劃內容包括：人防工程現狀及發展預測，發展戰略，開發層次、內容、期限、規模與布局，實施步驟，人防工程的具體位置，各地下空間之間的相互連通方式，與地面建筑的關系，及配套工程的綜合布置方案，戰備、社會、經濟效益指標等。人防工程建設規劃的編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展和防空作戰的需要，堅持因地制宜，遠近兼顧，全面規劃，分步實施，使人防工程建設的開發利用同國家和地方的經濟發展水平相適應。地下工程實行橫向連通，地面建筑與地下工程協調配合。因此按照現代化城市的標準及早編制城市建設與人防建設相結合規劃，可為城市的可持續發展奠定基礎。
(四)科研攻關，加強地下工程的研究，技術支持是地下空間開發協調發展的手段。
隨著戰爭方式和作戰樣式的變化，傳統的防核、生、化武器的人防工程防護要求也應適應這種變化。要適應現代戰爭的特點，根據不同的人防工程，提出不同的防護標準。特別要提高各級人防工程的常規武器防護標準、降低開發地下空間為人防服務工程的防護標準，使地下空間能夠更多地適應戰時人防的要求，從而最大地滿足人防防護的要求。
認真研究平戰功能轉換措施，對今后人防工程防護與地下空間開發具有重要的意義。隨著地下空間開發深度的不斷擴展，地下空間在平時和戰時的功能配備上的矛盾日益突出。做到既滿足平時需求，又滿足戰時需求，必須加強平戰功能轉換的需求，解決好這一突出矛盾，從而使地下空間開發盡量不影響開發者投入效益，使人防工程防護與地下空間開發協調發展。今后的地下空間開發中應盡可能在滿足其他使用要求的前提下，提出平戰轉換措施，為人防戰時需要服務。
隨著城市化水平的提高，國內外形勢的發展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以經濟建設為中心的方向發展，逐步融入到地下空間綜合開發利用中去。但是，由于歷史的原因，人防工程建設未能系統地納入城市總體建設規劃而遠不能適應城市建設的需要。在加快城市化建設進程中，這一問題更加突出。為此，應該加強合作與協調，對相近職責進行整合，人防部門應該轉變觀念，下大力抓好平戰結合以增強經濟實力，并積極探索地下空間開發建設管理新路子。
